ที่มาของหลักเกณฑ์ Basel

การเกิดวิกฤตการเงินโลกที่ผ่านมาโดยเฉพาะ Hamburger crisis หรือ Subprime crisis ราวปี 2008 ที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกาและมีผลกระทบเป็นวงกว้างไปยังภูมิภาคอื่นๆ ทั่วโลก ทำให้หน่วยงานกำกับดูแลด้านการเงินเพิ่มความเข้มงวดในการกำกับดูแลสถาบันการเงินมากขึ้น ซึ่งเป็นที่มาของการพัฒนาหลักเกณฑ์สากลในการกำกับดูแลระบบการเงิน เพื่อสร้างเสถียรภาพและความมั่นคงในระบบการเงินและสถาบันการเงิน ป้องกันมิให้เกิดวิกฤตการเงินซ้ำรอยขึ้นอีก

หลักเกณฑ์สากลซึ่งเป็นที่ยอมรับในการกำกับดูแลสถาบันการเงิน เรียกว่า หลักเกณฑ์ Basel ซึ่งธนาคารกลางของแต่ละประเทศจะทยอยนำหลักเกณฑ์นี้มาบังคับใช้ในประเทศของตน เพื่อสร้างเสริมความมั่นคงของระบบการเงิน ทำให้สถาบันการเงินมีระบบการบริหารความเสี่ยงที่มีมาตรฐาน และเป็นการสร้างภูมิคุ้มกันให้สถาบันการเงินสามารถรองรับความผันผวนในยามเกิดวิกฤติได้

จาก Basel I สู่ Basel II

ในช่วงแรกของการพัฒนา เริ่มจากหลักเกณฑ์ Basel I ที่เน้นไปที่การดำรงเงินกองทุนของธนาคาร เพื่อให้ธนาคารสามารถรองรับการขาดทุนจากการปล่อยสินเชื่อ และความผันผวนจากการลงทุนของธนาคารได้ โดยกำหนดให้ธนาคารดำรงเงินกองทุนเป็นสัดส่วนต่อสินทรัพย์เสี่ยง ยิ่งธนาคารมีสินทรัพย์เสี่ยงมากก็ต้องดำรงเงินกองทุนมากขึ้นตามทั้งนี้ การคำนวณสินทรัพย์เสี่ยงจะประเมินความเสี่ยงทั้ง “ด้านเครดิต” ที่เป็นความเสี่ยงจากการไม่ได้รับเงินคืนจากการปล่อยสินเชื่อ อันเป็นความเสี่ยงหลักในการปล่อยสินเชื่อ และความเสี่ยง “ด้านตลาด” ซึ่งเกิดจากความผันผวนของราคาสินทรัพย์ อันเป็นความเสี่ยงหลักของการลงทุน หลักเกณฑ์ Basel I กำหนดให้ธนาคารต้องดำรงเงินกองทุนให้เพียงพอต่อการรองรับความเสี่ยงดังกล่าว

ต่อมา คณะกรรมการ Basel เห็นว่ายังมีความเสี่ยงด้านอื่นๆ ที่สำคัญที่มีผลกระทบต่อธุรกิจของสถาบันการเงิน เช่น ความเสี่ยงในการทุจริต การโกง การเกิดเหตุการณ์ต่างๆ ซึ่งสามารถสร้างความเสียหายที่รุนแรงต่อธุรกิจของธนาคาร ความเสี่ยงกลุ่มนี้จัดเป็นความเสี่ยงด้านปฏิบัติการ ดังนั้น จึงกำหนดหลักเกณฑ์เพิ่มเติมให้สถาบันการเงินต้องคำนวณสินทรัพย์เสี่ยงด้านปฏิบัติการด้วย ทำให้มีการปรับปรุงหลักเกณฑ์จาก Basel I เป็น Basel II โดยกำหนดให้สถาบันการเงินต้องดำรงเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงทั้งด้านเครดิต ด้านตลาด และ ด้านปฏิบัติการ นอกจากนี้ Basel II ยังกำหนดให้ธนาคารต้องมีความโปร่งใส โดยให้มีการเปิดเผยข้อมูลการบริหารความเสี่ยงและเงินกองทุนแก่สาธารณชนนอกเหนือจากการรายงานความเสี่ยงและการดำรงเงินกองทุนแก่หน่วยงานกำกับดูแล

วิกฤต Subprime นำไปสู่การพัฒนา Basel III

แม้ว่าธนาคารต่างๆ จะสามารถปฏิบัติตามแนวทางที่กำหนดภายใต้หลักเกณฑ์ Basel I และ Basel II ได้เป็นอย่างดี แต่การเกิดวิกฤติ Subprime ในช่วงปี 2008 ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อภาคการเงินทั่วโลก ทำให้หน่วยงานกำกับดูแลตระหนักถึงความจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงแนวทางกำกับดูแลสถาบันการเงินเพิ่มเติม อันเป็นที่มาของการพัฒนา Basel III

สืบเนื่องจากวิกฤต Subprime ในอเมริกามีสาเหตุสำคัญจากปัญหาการขาดสภาพคล่องของสถาบันการเงิน หลักเกณฑ์ Basel III จึงเพิ่มข้อกำหนดเรื่องการบริหารความเสี่ยงด้านสภาพคล่องของสถาบันการเงิน รวมถึง ปรับปรุงเงื่อนไขการดำรงเงินกองทุนให้สูงขึ้น เพื่อให้สามารถรองรับการขาดทุนได้เพิ่มขึ้น

ประเด็นหลักที่มีการปรับปรุงใน Basel III

การที่ธนาคารมีเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงมากย่อมแสดงถึงความมั่นคงมาก หลักเกณฑ์ Basel III แบ่งเงินกองทุนเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1) เงินกองทุนชั้นที่ 1 ที่เป็นส่วนของเจ้าของ ที่สามารถรับการขาดทุนได้ เช่น ทุนชำระแล้ว และกำไรสะสม เป็นต้น 2) เงินกองทุนชั้นที่ 1 ที่เป็นตราสารทางการเงิน คือเงินที่ได้จากตราสารทางการเงินที่มีลักษณะคล้ายทุน เช่น ตราสารหนี้ที่ไม่มีระยะเวลากำหนดคืนเงินต้น ไม่สะสมเงินปันผล และ สามารถรองรับผลขาดทุนได้ และ 3) เงินกองทุนชั้นที่ 2 คือเงินจากการออกหุ้นกู้ด้อยสิทธิที่สามารถแปลงสภาพเป็นหุ้นสามัญหรือตัดเป็นหนี้สูญได้หากธนาคารอยู่ในสถานะที่ต้องได้รับการช่วยเหลือทางการเงินจากธนาคารแห่งประเทศไทย (รับการขาดทุนก่อนผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้อื่นๆ แต่หลังจากเงินกองทุนชั้นที่ 1)

จากที่กล่าวมานี้ จะเห็นว่าเงินกองทุนชั้นที่ 1 ที่เป็นส่วนของเจ้าของ จะเป็นส่วนที่รับการขาดทุนเป็นส่วนแรก หลักเกณฑ์ Basel III เรื่องเงินกองทุนขั้นต่ำ จึงกำหนดให้เพิ่มอัตราส่วนขั้นต่ำของเงินกองทุนส่วนนี้ต่อสินทรัพย์เสี่ยง ซึ่งเป็นการเพิ่มทั้งปริมาณและคุณภาพของเงินกองทุนขั้นต่ำ ทำให้ธนาคารมีความมั่นคงสูงขึ้น

นอกจากนี้ Basel III เรื่องหลักเกณฑ์การดำรงเงินกองทุนส่วนเพิ่ม เป็นหลักเกณฑ์ที่เพิ่มขึ้นใหม่ใน Basel III กำหนดให้มีส่วนของ “Buffer” ขึ้น นั่นคือ ให้สถาบันการเงินดำรงเงินกองทุนเพิ่มเติมในยามฉุกเฉินหรือในยามที่เศรษฐกิจไม่ดี ซึ่งความแตกต่างของ Buffer กับเงินกองทุนขั้นต่ำคือ หากธนาคารมีเงินกองทุนต่ำกว่าเงินกองทุนขั้นต่ำ ธปท. มีอำนาจในการดำเนินการตามสมควรได้โดยตรง ในขณะที่หากธนาคารดำรง Buffer ไม่พอ ธนาคารจะถูกบังคับให้จัดสรรกำไรเพื่อมาถือเป็นเงินกองทุนเพิ่มขึ้นตามสัดส่วนที่กำหนด ซึ่งจะส่งผลต่อเงินปันผล และโบนัสของพนักงาน แต่ไม่มีผลต่อการบริหารหรือการดำเนินธุรกิจของธนาคาร โดย Basel III ได้กำหนด Buffer ไว้ 2 ประเภท คือ ส่วนที่ต้องดำรงไว้เสมอ (Capital conservation buffer) และส่วนที่เปลี่ยนแปลงได้ขึ้นกับสภาวะเศรษฐกิจ (Countercyclical buffer) ตามที่ธนาคารแห่งประเทศไทยจะกำหนด

เกณฑ์นี้กำหนดให้ อัตราส่วนเงินกองทุนชั้นที่ 1 ต่อ สินทรัพย์และรายการนอกงบดุลทั้งสิ้นอย่างน้อยร้อยละ 3 (จะเริ่มกำหนดใช้ปี 2562) ซึ่งเป็นการจำกัดปริมาณธุรกรรมของธนาคาร ทั้งการลงทุน การปล่อยสินเชื่อ การรับประกัน รวมถึงการเปิดวงเงิน และการทำธุรกรรมอนุพันธ์ ทำให้ธนาคารต้องคำนึงถึงรายได้ต่อปริมาณธุรกรรมที่มีอยู่ โดยอัตราส่วนนี้ไม่ได้คำนึงถึงระดับความเสี่ยงของธุรกรรม (Non-risked based) ดังนั้นแม้จะเป็นธุรกรรมที่มีความเสี่ยงต่ำ ธนาคารก็สามารถทำได้ในปริมาณที่จำกัด (ที่ร้อยละ 3) แต่หากมีความเสี่ยงสูง ธนาคารก็จะถูกจำกัดโดยอัตราส่วนเงินกองทุน ตามที่ได้กล่าวมาแล้ว

Basel III เพิ่มความสำคัญของการบริหารความเสี่ยงด้านสภาพคล่องของสถาบันการเงิน เนื่องจากตระหนักว่าธนาคารที่แม้จะมีเงินกองทุนอยู่ในระดับสูง ก็อาจประสบภาวะวิกฤติหรือล้มละลายได้หากขาดสภาพคล่อง ความเสี่ยงด้านสภาพคล่องตามหลักเกณฑ์ Basel III จะมองใน 2 มุม มุมแรกคือ ในกรณีเกิดวิกฤตหรือความผันผวนระยะสั้นและเกิดการถอนเงินมากผิดปกติ ในกรณีนี้ธนาคารจะต้องมีสินทรัพย์สภาพคล่อง (เงินสดหรือ สินทรัพย์ที่สามารถเปลี่ยนเป็นเงินสดได้อย่างรวดเร็ว) เพียงพอที่จะดำเนินงานได้ 30 วันในภาวะดังกล่าว ซึ่งเป็นเกณฑ์ Basel III เรื่อง Liquidity Coverage Ratio (LCR) โดยธปท. กำหนดให้ธนาคารเริ่มที่ 60% ในปี 2559 และทยอยเพิ่มขึ้นปีละ 10% จนครบ 100% ในปี 2563 และมุมที่สอง คือ มองในด้านความสอดคล้องกันระหว่างแหล่งที่มาของเงินทุนกับลักษณะความต้องการใช้เงินของธนาคาร เพื่อลดปัญหาสภาพคล่องจากการระดมเงินทุนระยะสั้นและนำไปใช้ปล่อยกู้ระยะยาว ซึ่งเป็นเกณฑ์ Basel III เรื่อง Net Stable Funding Ratio (NSFR) ทั้งนี้ธปท. คาดว่าจะกำหนดใช้ปี 2562

ผลกระทบจากการปรับปรุงเกณฑ์ Basel III

การทำให้ธนาคารมีความมั่นคงมากขึ้น ก็ต้องแลกมาด้วยต้นทุนที่สูงขึ้น หลักเกณฑ์ Basel III เรื่องเงินกองทุนขั้นต่ำ ที่กำหนดให้ธนาคารต้องดำรงเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงสูงขึ้น และ เกณฑ์ Basel III เรื่องการดำรงเงินกองทุนส่วนเพิ่ม ที่กำหนดให้ธนาคารต้องเพิ่มส่วนของ Buffer ขึ้นมา ส่งผลให้ธนาคารต้องดำรงเงินกองทุนสูงขึ้น ต้นทุนทางการเงินของธนาคารย่อมสูงขึ้นเช่นกัน และถ้าหากธนาคารมีการปล่อยสินเชื่อที่มีความเสี่ยงสูง ธนาคารก็ต้องยิ่งเพิ่มเงินกองทุนสูงมากยิ่งขึ้น

หลักเกณฑ์ Basel III เรื่อง Leverage ratio ที่กำหนดอัตราส่วนระหว่างเงินกองทุนชั้นที่ 1 ต่อสินทรัพย์และรายการนอกงบดุลไว้ที่อย่างน้อย 3% มีผลในการจำกัดปริมาณธุรกรรมของธนาคารในการนำเงินฝากมาทำให้เกิดดอกออกผล นั่นคือธนาคารถูกจำกัดความสามารถในการหารายได้จากเงินฝาก

เกณฑ์ Basel III เรื่อง Liquidity Coverage Ratio (LCR) ที่กำหนดให้ธนาคารต้องดำรงสินทรัพย์สภาพคล่องให้เพียงพอที่จะดำเนินงานได้ 30 วัน สินทรัพย์สภาพคล่องที่เข้าเกณฑ์ Basel III คือเงินสดและตราสารหนี้ แต่เนื่องจากการถือเงินสดจะไม่มีผลตอบแทน ดังนั้นธนาคารน่าจะหันมาถือพันธบัตรภาครัฐมากขึ้น

สำหรับเกณฑ์ Basel III เรื่อง Net Stable Funding Ratio (NSFR) ที่กำหนดให้ธนาคารต้องบริหารแหล่งที่มาของเงินทุนและความต้องการใช้เงินให้มีช่วงระยะเวลาที่สอดคล้องกัน ซึ่งธนาคารจะนำเงินที่ระดมมาได้ส่วนใหญ่ไปลงทุนหรือปล่อยสินเชื่อในระยะยาว ดังนั้นจากเกณฑ์ข้อนี้ ธนาคารจึงมีแนวโน้มที่จะต้องการเงินฝากระยะยาว (มากกว่า 1 ปี) มากขึ้น ความต้องการระดมเงินในระยะสั้น เช่น เงินฝากออมทรัพย์ จะน้อยลง ส่วนต่างดอกเบี้ยเงินฝากประจำระยะยาวกับดอกเบี้ยเงินฝากออมทรัพย์จึงคาดว่าจะสูงขึ้น

จากหลักเกณฑ์ Basel III ที่กล่าวมานี้ ผลกระทบที่จะเกิดต่อธนาคาร สรุปได้คือ

1. ธนาคารจะมีต้นทุนทางการเงินสูงขึ้น

2. ธนาคารมีแรงจูงใจลดลงในการปล่อยสินเชื่อที่มีความเสี่ยงสูง หรือก็ต้องเพิ่มดอกเบี้ยเงินกู้ให้สูงขึ้นเพื่อชดเชยกับการที่ธนาคารต้องดำรงเงินกองทุนเพิ่มขึ้น

3. ธนาคารมีแรงจูงใจลดลงในการรับเงินฝาก โดยเฉพาะเงินฝากระยะสั้น เช่น เงินฝากออมทรัพย์

4. ธนาคารมีแนวโน้มที่จะถือตราสารหนี้ภาครัฐ (ที่ให้ผลตอบแทน และมีสภาพคล่องสูง) มากขึ้น ในขณะที่แรงจูงใจในการลงทุนในตราสารหนี้ภาคเอกชนต่ำลง โดยเฉพาะที่มีอันดับเครดิตต่ำ

5. ธนาคารมีแนวโน้มที่จะลดอัตราการจ่ายเงินปันผลเพื่อรักษาระดับเงินกองทุนให้อยู่ในเกณฑ์ที่กำหนด

6. ธนาคารมีแนวโน้มที่จะหารายได้จากการให้บริการอื่นๆ ที่มิได้สืบเนื่องจากเงินฝาก เช่น รายได้ค่าบริการ ค่านายหน้า ค่าธรรมเนียมต่าง ๆ ที่ธนาคารไม่ต้องดำรงเงินกองทุนเพื่อรองรับความเสี่ยงเป็นเวลานานเหมือนการให้สินเชื่อ

7. ธนาคารมีแนวโน้มที่จะเพิ่มทุนหรือออกตราสารทางการเงินที่สามารถนับเป็นเงินกองทุนขั้นที่ 1 หรือขั้นที่ 2 เพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม สำหรับธนาคารในประเทศไทย ส่วนใหญ่มีระดับเงินกองทุนค่อนข้างสูงอยู่แล้ว จึงอาจยังไม่มีความจำเป็นในระยะเวลาอันใกล้นี้

1. ลูกค้าธนาคารที่เป็นผู้ฝากเงิน ดอกเบี้ยเงินฝากจะไม่อยู่ในระดับที่สูงเหมือนเดิมในสถานการณ์ทางเศรษฐกิจคล้ายๆ กัน โดยเฉพาะดอกเบี้ยเงินฝากออมทรัพย์ เนื่องจากธนาคารมีต้นทุนทางการเงินสูงขึ้น นอกจากนี้ธนาคารถูกจำกัดปริมาณธุรกรรมในการหารายได้จากเงินฝาก และต้องบริหารแหล่งเงินทุนให้มีช่วงเวลาที่เหมาะสมกับแหล่งการลงทุนของธนาคารที่ส่วนใหญ่มักเป็นระยะยาว (มากกว่า 1 ปี)

2. ลูกค้าธนาคารที่เป็นภาคธุรกิจ จะได้รับอนุมัติสินเชื่อยากขึ้น และด้วยต้นทุนหรือดอกเบี้ยเงินกู้ที่สูงขึ้นโดยเฉพาะบริษัทที่อันดับเครดิตไม่สูงนักหรือไม่มี Rating เช่น SMEs หรือ Startup ต่างๆ และหากภาวะเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไปในทางลบ ธนาคารก็จะมีแนวโน้มที่จะดึงสินเชื่อกลับจากกลุ่มธุรกิจเหล่านี้ก่อนเพื่อลดภาระการดำรงเงินกองทุน

1. การที่ธนาคารเพิ่มความเข้มงวดในการปล่อยสินเชื่อ ภาคธุรกิจจึงมีแนวโน้มที่จะหันมาระดมทุนโดยการออกตราสารหนี้มากยิ่งขึ้น ซึ่งเป็นทางเลือกในการระดมทุนที่มีโอกาสได้ต้นทุนต่ำกว่าสินเชื่อธนาคาร

2. อัตราดอกเบี้ยเงินฝากที่มีแนวโน้มลดลงจะทำให้ผู้ฝากเงินหันมาลงทุนในตราสารหนี้มากขึ้น เพื่อแสวงหาผลตอบแทนที่สูงกว่าการฝากธนาคาร

3. ธนาคารจะมีความต้องการลงทุนในตราสารหนี้ที่มีคุณภาพมากขึ้น โดยเฉพาะตราสารหนี้ภาครัฐที่มีความมั่นคงและมีสภาพคล่อง ที่สามารถแปลงสภาพเป็นเงินสดได้ทันที

4. การออกตราสารทางการเงินในรูปของ Basel III Bond หรือ CoCo Bond จากธนาคารน่าจะเพิ่มมากขึ้น เพราะสามารถใช้นับเป็นเงินกองทุนขั้นที่ 1 หรือขั้นที่ 2 ของธนาคารได้ ทั้งนี้ตราสารดังกล่าวจะมีเงื่อนไขที่สำคัญคือ ผู้ออกตราสารสามารถแปลงสภาพตราสารหนี้ประเภทนี้เป็นตราสารทุนได้หากผู้ออกมีผลการดำเนินงานที่ไม่สามารถดำเนินกิจการต่อไปได้ หรือผู้ออกตราสารสามารถตัดเป็นหนี้สูญ (ทั้งจำนวนหรือบางส่วน) เมื่อทางการตัดสินใจเข้าช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ออกตราสาร

กล่าวโดยสรุป การนำหลักเกณฑ์ Basel III มาบังคับใช้มีจุดประสงค์เพื่อให้ระบบการเงินของประเทศมีความแข็งแกร่งและมั่นคงมากขึ้น เป็นการสร้างภูมิคุ้มกันการเกิดวิกฤตการเงินในภาคการเงินซ้ำอีก อย่างไรก็ตาม การเพิ่มความเข้มงวดในการกำกับดูแลภาคการเงินก็มีผลกระทบต่อการดำเนินธุรกิจของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องจึงจำเป็นที่แต่ละฝ่ายต้องศึกษาทำความเข้าใจ เพราะการสร้างความแข็งแกร่งต่อระบบการเงิน จะทำให้เกิดความเชื่อมั่นของนักลงทุนและเกิดผลดีต่อเศรษฐกิจในระยะยาวของประเทศ